凉山州人民政府办公室第11期白云副州长在全州农村土地承包经营

白云副州长在全州农村土地承包经营权确权登记颁证工作会议上的讲话第11期（2014年3月7日）今天会议的主要任务是贯彻落实中央和省委一号文件及省、州委农村工作会议精神，全面安排部署我州农村土地承包经营权确权登记颁证工作。刚才，西昌市介绍了他们开展确权登记工作的做法和经验，请各县认真借鉴参考；王正局长对确权登记工作提出了具体要求，请大家认真贯彻落实。下面，我讲三点意见。

一、深刻认识确权登记工作的重大意义《土地承包法》实施以来，我州各地按照国家法律法规和政策，积极开展农村土地承包管理工作，取得了明显成效，在维护农民土地承包合法权益、有序推进农村土地流转、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。但是，由于历史、技术等原因，应该说农村土地承包经营权确权登记工作还存在一些问题，不能完全适应现代农业农村发展的需求。第一轮家庭承包农民获得了可自主经营的承包地，极大地释放了农业生产力，但在划分过程中我们采取田土优劣搭配、以产定面的公平办法，地块划分细碎；第二轮承包，全州普遍采取直接顺延，不仅未解决第一轮承包期内形成的矛盾，而且还在累积。这次开展确权登记，就是要通过运用现代技术手段和管理方法，实实在在地查清承包地块实际面积、四至边界和空间位置，健全确权登记档案，搭建统一的确权登记信息化管理平台，向农民颁发农村土地承包经营权证书，实现承包经营权物权管理，拓展承包经营权权能。为落实土地所有权，稳定农户承包权、放活土地经营权打下坚实基础，为依法调处农村土地承包经营纠纷和维护农民土地承包权益提供原始依据，为探索农村土地承包经营权抵押融资实现路径和增加农民财产性收入奠定制度基础。农村土地承包经营权确权登记工作，已经不是一项单纯的基础业务工作，而是涉及农村基本经营制度的完善，涉及农村产权制度改革，涉及农村社会稳定，特别是涉及广大农民群众切身利益的一项综合性工作，具有极其重要的经济、社会、政治意义。

（一）开展确权登记工作，是中央和省、州的重大部署。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是符合我国基本国情和农业生产特点、适应社会主义市场经济体制的农村基本经营制度，是党在农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。坚持农村基本经营制度，核心是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。要落实长久不变，最重要的基础工作就是把土地承包关系搞扎实，通过现代测绘技术，把农民承包的地块、面积、空间位置等进一步搞清楚，并得到农民的认可。从2008年开始，中央一号文件连续6年提出开展确权登记试点和扩大试点的要求。去年中央一号文件更是明确提出：“用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。今年中央一号文件再次提出：“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助”。省委、省政府高度重视确权登记工作，2012年7月，省政府办公厅转发了农业厅等六个厅局的意见，明确在55个县市开展确权登记试点，其中我州西昌市是全省55个试点县市之一；8月紧接着召开了全省动员部署会，明确提出用五年时间完成确权登记工作，比中央总体部署提早一年完成。2013年3月，省政府又在泸州召开全省确权登记工作会议，明确提出确权登记工作从扩大试点转为稳妥推进。今年省委一号文件又提出：“2014年全面推进土地承包经营权确权登记颁证，55个省级试点县（市、区）全面完成，60个重点县（市、区）全域开展，其余县（市、区）全面启动”。我州有6个县（德昌、会理、会东、冕宁、盐源、昭觉）被列入全省60个重点县。州委、州政府高度重视此项工作，去年成立了州级确权登记颁证工作领导小组，印发了《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（凉府办函〔2013〕378号），明确了总体要求、进度安排和保障措施。

（二）开展确权登记，是依法对农民承包地赋权拓能的具体体现。农村土地承包经营权作为一项用益物权，登记保护是最直接、最重要、最有效的手段，也是国际通行做法。《农村土地承包法》、《物权法》以及《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》对土地承包经营权确权登记均作出了专门规定，确立了土地承包经营权登记制度的基本框架；农业部第33号令《农村土地承包经营权证管理办法》明确规定：“土地承包合同是土地承包经营权的确权依据，土地承包经营权证书是确权的法律凭证”。开展农村土地承包经营权登记，就是通过法律程序稳固下来，使农民的土地承包经营权益得到切实保护，土地承包经营权能得到有效拓展，有利于保障农民的土地承包权益，有利于增加农民财产性收入。确权登记以后，农民既可以将土地承包经营权入股农业企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体，获得股份收益，也可以通过承包地流转，获得持续稳定的收入。而在承包地被征占时，农民不仅能以物权权利人的身份与土地征用方进行谈判，还能通过谈判争取提高土地征用补偿水平，从而大幅度增加农民的财产性收入。

（三）开展确权登记，是发展现代农业的客观需要。现代农业的本质是市场经济，是大生产；现代农业发展的首要条件是建设一批规模化、标准化和专业化的生产基地。在家庭经营基础上，通过引导土地规范流转，土地经营向种养大户、专业合作社、家庭农场等新型经营主体集聚，建成一批具有一定规模的农产品生产基地，促进农业生产经营的规模化、专业化，提高农业生产水平和土地产出效益。现代农业的本质也是诚信经济、产权经济，基本的财产权搞不清楚，承包地流转就存在风险，土地规模经营主体就难以发展，就会制约现代农业发展。通过确权登记，达到让农民定地、定权、定心的目的，不仅能稳定预期，促进资金、技术、信息向农村集中、集约、集成，而且能增强无力种植或不愿耕种承包地农户流转土地的愿望，有利于土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转，激发农业生产活力，促进现代农业发展。

二、准确把握确权登记工作的总体要求全省的确权登记工作，成都市在前几年就已全面完成，截至去年底，全省已有112个县市区开展了确权登记工作，其中省级试点55个，各市州自主试点57个。今年，按照省委一号文件的要求，55个省级试点县市全面完成，60个重点县全域开展，到今年底，全省承包地面积的50%将完成确权登记。根据省上安排，今年省级试点县西昌市必须全面完成确权登记任务，6个省级重点县要全域开展，而且必须完成全县面积40%的任务；其他各县要选择代表性强的乡（镇）或村，首先开展确权登记试点，然后在总结试点经验的基础上，立即转入全面开展阶段，确保在2016年底前完成确权登记颁证工作。在工作中，要着重把握好以下几个方面：

（一）保持现有农村土地承包关系不变。现有土地承包关系是在第一轮承包基础上，通过二轮延包和后续完善形成的，虽然不同程度的存在着面积不准、四至不清、空间不明、档案不全等问题，但得到了农民群众认可，得到了法律确认，开展确权登记颁证工作，必须保持现有承包关系不改变，这是一条底线，不得突破。开展确权登记，要充分尊重农民意愿，尽可能确权确地，也可以确权确股，工作中遇到的矛盾问题由农民群众自主协商解决，但绝不是改变现有土地承包关系，更不是打乱重分、另起炉灶，而是要稳定现有家庭承包经营制度，维护有关政策的连续性和稳定性，切实保证“两个不变”、“三个不得”：保持现有土地承包关系不变，保持承包地块和四至界限不变，不得借机打乱原承包关系重新调整，不得非法收回农民承包地，不得借机收取任何费用加重农民负担。

（二）依法规范开展确权登记。土地承包经营权登记，是登记机关实施承包土地物权管理的法定行为，要认真执行农村土地承包法律、法规及政策，严格按照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的程序、范围和登记要求，依法对承包地进行确权登记和颁证，依法对属于土地承包经营权法定变更、注销情形的，办理变更、注销登记。在确权登记过程中，必须严格按照农业部相关工作规程规定的操作流程和技术规范来开展。要采用现代测绘技术等高科技手段进行调查勘测，全面查清承包地块的面积、空间位置和权属，形成统一的承包地地籍图，确保调查成果上图入证进库，搭建统一的确权登记管理信息平台，实现信息化、数字化管理。

（三）尊重农民意愿，引导农民参与。确权登记涉及农民切身利益，工作量大，情况复杂，关注度高，广大农民群众的理解、支持和参与，是搞好工作的前提和关键。宣传越到位，阻力就越小；工作越深入，推进越顺利。要大力宣传确权登记的意义，抓好舆论引导，营造良好氛围。要层层召开动员会和社员大会，把政策交给农民，切实尊重农民意愿，充分听取农民群众的意见，增强农民群众参与的积极性和主动性。

（四）准确把握政策界限。确权登记工作政策性强，工作中要严格执行农村土地承包法律法规及政策规定。一是要在现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上开展土地承包经营权确权登记；二是对实测面积，必须经公示后才能据实登记，作为确权变更的依据；三是实测面积不与按延包面积确定的农业补贴基数挂钩，不与农民筹资筹劳标准挂钩，严禁借机增加农民负担；四是对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，要予以依法纠正；五是对存在争议和纠纷的，先要依法解决，再予以确权登记；六是在登记过程中，要注意化解历史遗留问题，如果一时化解不了，就先放一放，暂缓确权登记。

（五）妥善化解矛盾。各县市要充分认识农村土地确权登记工作的复杂性和艰巨性，高度重视可能出现的不稳定因素。要组织力量对确权登记试点中存在和可能出现的突出矛盾进行认真摸底排查，开展预案研究，制定切实可行的应急处置预案。要强化群众的思想疏导，宣传发动不全面，群众的疑虑没消除，不急于进行入户确权。要统一政策口径、操作规程和业务要求，政策一个口子出，操作一个程序走，工作一把尺子量，避免因工作原因造成新的矛盾。要加强矛盾纠纷调处，结合清理二轮承包情况，认真摸排农村土地承包纠纷和纠纷隐患，梳理影响土地承包关系稳定的线索，分清轻重缓急，选派专门力量，包案化解。要充分发挥土地承包经营纠纷调解仲裁委员会的作用，依法依规、实事求是地开展调解仲裁，对于历史遗留问题和工作中的具体问题，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，必须严格执行；没有明确规定的，要依照法律法规和政策的基本精神，在不违反现行法律法规及相关政策规定的前提下，本着尊重历史、实事求是的原则，结合实际妥善处理。

（六）注重资料保密。要充分认识确权登记有关基础资料管理的重要性，明确岗位责任，健全保密管理制度，强化监督检查，确保资料的安全和依法使用。要严格按照国家测绘局、国家保密局下发的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》，做好土地承包经营权确权登记相关资料，特别是地籍信息资料的保密工作，确保不失密、不泄密。对基础资料应及时登记，安排专人负责保管。存放有关基础资料的设备与设施应符合国家保密、消防及档案管理的有关规定和要求。贮存土地调查和测绘数据的电脑实行专机专用，严禁与互联网连接，防止网上泄密。

三、切实强化确权登记工作的保障措施（一）加强组织领导。各县市人民政府是确权登记工作的责任主体，各县市要成立以政府主要领导为组长的确权登记工作领导小组，具体负责组织实施，建立政府总揽、业务部门牵头、相关部门齐抓共管的工作机制；各乡镇、村也要相应成立工作机构，明确分管领导，建立工作班子，各村、组要选责任心强、群众威信高、有一定组织协调能力、对本辖区情况比较熟悉的同志为联络员，积极配合确权登记人员进村入户开展工作，确保工作层层有人抓、有人管、有人具体负责。

（二）切实保障工作经费。确权登记工作涉及到所有农户的每一块承包地的面积实测和空间位置测绘，搭建统一的确权登记电子管理系统，所需工作经费较大，从省内已开展试点的地区看，丘陵地区亩平需要工作经费40.5元、平原31.5元。按照国家的有关政策，农村土地承包经营权确权登记不得向农民收取费用。各县市政府要切实保障确权登记工作经费，以县市为主，纳入本级财政预算，对于经费存在缺口的，由县市政府通过上级财政安排的转移支付统筹解决，省财政厅也把农村土地承包经营权确权登记颁证作为重点项目在平衡性转移支付中予以明确，去年已在55个省级试点县试行。颁证所需的农村土地承包经营权证书，由省财政安排资金，农业厅统一印制。国土资源部门免费提供第二次土地调查成果用于土地承包经营权确权登记。

（三）加大宣传培训力度。开展农村土地承包经营权确权登记是一项民生工程，直接涉及每个农民的切身利益，工作量大，情况复杂，社会关注度高，得到广大农民群众的理解、支持和积极参与，是搞好这项工作的前提和关键。要采取多种形式加大宣传力度，做到家喻户晓，人人皆知，增强广大农民群众参与确权登记工作的自觉性和主动性；要加强业务培训和指导，各县市、乡镇都要分级组织开展相关政策法规和业务培训，使各级工作人员准确理解和把握政策界限，明确具体操作规程，掌握工作要领，保证工作质量。

（四）密切部门沟通协作。确权登记是一个系统工程，有关部门要在党委、政府领导下，各司其职，各尽其责，通力合作。农业部门要发挥牵头作用，制定实施方案，完善操作规程，开展业务培训，强化日常管理。财政部门要提供必要的经费保障。国土部门要及时提供相关资料。农村工作综合部门要加强对确权登记工作的政策指导。法制工作部门要为确权登记提供法律服务。档案管理部门负责指导确权登记档案管理。水务、林业、畜牧部门要分别提供水利设施建设占用耕地、退耕还林、还牧到户面积等资料，协同处置好矛盾纠纷。司法部门要提供司法支持和法律服务。信访部门要及时处理群众来信来访。宣传部门要强化宣传和舆论引导。相关部门要按照职责分工，积极支持参与。

在全省的确权登记试点过程中，试点地区也暴露出了一些问题，值得我们引起注意。一是要防止违法调整承包关系，严禁推倒重来、另起炉灶。二是要防止用系数法套算确权面积、直接沿袭原承包合同面积进行确权登记等走过场、图形式的现象。三是要防止为降低成本不执行农业部的操作规程，采用不能满足精度要求的影像资料作为确权登记的工作底图，出现图斑地块与实际地块较大差异的现象。四是要防止采用不统一的确权登记系统平台，出现不能互连互通、资源共享的现象。